Η 220/2015 ΠΡΑΞΗ ΤΟΥ Δ΄ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΔΙΑΚΟΠΩΝ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ,H ΟΠΟΙΑ ΑΦΟΡΑ ΤΟΝ ΕΛΕΓΧΟ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΑΝΑΔΕΙΞΗΣ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΦΟΡΕΑ ΣΥΜΠΡΑΞΗΣ ΚΑΘΩΣ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΧΕΔΙΟΥ ΣΥΜΒΑΣΗΣ ΓΙΑ ΤΟ ΕΡΓΟ «ΟΛΟΚΛΗΡΩΜΕΝΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΑΠΟΡΡΙΜΜΑΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΣ ΠΕΛΟΠΟΝΝΗΣΟΥ ΜΕ ΣΔΙΤ»

ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

Δ΄ΔΙΑΚΟΠΩΝ

ΠΡΑΞΗ  220 /2015

Αποτελούμενο από την Πρόεδρό του Δέσποινα Τζούμα, Σύμβουλο, και τα μέλη Ευαγγελία Πασπάτη και Γεώργιο Παπαθεοδώρου, Παρέδρους.

Συνήλθε στην αίθουσα διασκέψεων του Καταστήματός του στις 13.8.2015 για να ελέγξει τη νομιμότητα της διαδικασίας ανάδειξης Ιδιωτικού Φορέα Σύμπραξης, καθώς και του σχεδίου σύμβασης για το έργο «Ολοκληρωμένη Διαχείριση Απορριμμάτων Περιφέρειας Πελοποννήσου με ΣΔΙΤ», συμπληρωματικά στοιχεία της οποίας υποβλήθηκαν στο Ελεγκτικό Συνέδριο, σε εκτέλεση της 119/2015 αναβλητικής πράξης του Κλιμακίου τούτου, στις 24.7.2015 (αριθμ. πρωτ. Ελ. Συν. 52557) με το 97295/36083/24.7.2015 έγγραφο του Περιφερειάρχη Πελοποννήσου και συμπληρώθηκαν με τηλεομοιοτυπία στις 6.8.2015 (αριθμ. πρωτ. Ελ. Συν. 29756/7.8.2015).

Άκουσε την εισήγηση της Παρέδρου Ευαγγελίας Πασπάτη.

Αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα

Σκέφθηκε κατά το Νόμο

Ι. Από τις διατάξεις του άρθρου 35 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 4129/2013 (Α΄ 52), συνάγεται ότι το Κλιμάκιο τούτο του Ελεγκτικού Συνεδρίου ελέγχει τη διαδικασία ανάδειξης Ιδιωτικού Φορέα Σύμπραξης (ΙΦΣ), ο οποίος θα συμβληθεί με τον αναθέτοντα δημόσιο φορέα στο πλαίσιο σύμβασης Σύμπραξης Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ), που αφορά σε δημόσιο έργο. Ο έλεγχος αυτός, που είναι έλεγχος νομιμότητας, εκτείνεται επί του συνόλου των πράξεων που συνθέτουν τη διαδικασία  υπαγωγής του έργου στο εξαιρετικό καθεστώς του νόμου που διέπει τις ανωτέρω συμπράξεις (ν. 3389/2005, Α΄ 224) και τη διαδικασία επιλογής του αναδόχου ΙΦΣ, καθώς και επί του σχεδίου της σύμβασης σύμπραξης και των παρεπομένων συμφώνων αυτού. Επικεντρώνεται δε κυρίως στα ζητήματα εκείνα που είτε τέθηκαν από τη Διοίκηση, είτε αποτέλεσαν αντικείμενο διαφωνίας μεταξύ μελών επιτροπών διαγωνισμού ή περιεχόμενο υποβληθεισών ενστάσεων ή προσφυγών. Το Κλιμάκιο, κατά την παρούσα διαδικασία, διατυπώνει αρνητική κρίση μόνο στην περίπτωση που διαπιστώνει ουσιώδεις νομικές πλημμέλειες των διοικητικών πράξεων των ανωτέρω διαδικασιών, καθώς και του σχεδίου της σύμβασης σύμπραξης. Είναι δε ουσιώδεις νομικές πλημμέλειες εκείνες, ιδίως, με τις οποίες νοθεύεται ο ελεύθερος ανταγωνισμός ή πλήττεται η διαφάνεια της όλης διαδικασίας ή δεν διασφαλίζεται το δημόσιο συμφέρον και η προστασία του περιβάλλοντος, καθώς και οι πλημμέλειες που συνιστούν παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχείρισης, της αναλογικότητας, της αμοιβαίας αναγνώρισης και της προστασίας των δικαιωμάτων των ιδιωτών, όπως οι ανωτέρω αρχές προσδιορίζονται και εξειδικεύονται στο άρθρο 9 του ν. 3389/2005 και στις οδηγίες περί δημοσίων έργων. Κατά τη διαδικασία του ελέγχου αυτού το Κλιμάκιο δεν επιλύει διαφορές υποκαθιστώντας τα άλλα Δικαστήρια στην αντίστοιχη δικαιοδοσία τους, καθόσον ο διενεργούμενος από αυτό έλεγχος αποσκοπεί αποκλειστικά στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος από την άποψη της τήρησης από τα διοικητικά όργανα της αρχής της νομιμότητας (Ε' Κλιμ. 28/2015, 73/2014, 123/2011), καθώς και της εναρμόνισης της συμβατικής τους δράσης, κατά την άσκηση της διακριτικής τους ευχέρειας, προς την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, η οποία διέπει τη σύναψη των δημοσίων συμβάσεων (Τμ. VI 4305/2014 και Τμ. Μειζ. Επταμ. Σύνθεσης 4112/2015). Για την άσκηση του ως άνω ελέγχου ο αρμόδιος φορέας υποχρεούται να υποβάλει στο Κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου πλήρη φάκελο, με όλα τα σχετικά έγγραφα και στοιχεία του διαγωνισμού.

ΙΙ.  Στην υπό κρίση υπόθεση, τα στοιχεία της οποίας συμπληρώθηκαν  σε εκτέλεση των 54 και 119/2015 πράξεων του Κλιμακίου τούτου, επισημαίνονται τα ακόλουθα: Η οδηγία 2008/98/ΕΚ (EEL 312) για τη διαχείριση των αποβλήτων μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη με το ν. 4042/2012 (Α΄ 24) και εισήγαγε νέες αρχές στο σχεδιασμό και την εν γένει διαχείριση των αποβλήτων, οι οποίες απαιτούσαν για την προγραμματική περίοδο 2014-2020 μια διαδικασία αξιολόγησης και προσαρμογής των υφιστάμενων Περιφερειακών Σχεδίων Διαχείρισης Απορριμμάτων (ΠΕΣΔΑ) στις νέες θεσμικές εξελίξεις σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο. Στο πλαίσιο αυτό και δεδομένης της αναγκαιότητας σχεδιασμού επιλέξιμων επενδύσεων προς χρηματοδότηση από πόρους της προγραμματικής περιόδου 2014-2020, η Γενική Γραμματέας του Υ.Π.Ε.Κ.Α. με τα 2519/15.5.2013 και 1332/1.4.2014 έγγραφα κάλεσε, μεταξύ άλλων, και την Περιφέρεια Πελοποννήσου να υποβάλει σε σύντομο χρονικό διάστημα επικαιροποιημένο ΠΕΣΔΑ, αφού πρώτα διενεργηθεί Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίμηση. Ακολούθησε η 5008/7.10.2014 απόφαση του Περιφερειάρχη Πελοποννήσου με θέμα την ανάθεση της μελέτης υπό τον τίτλο «Εκπόνηση της Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) για την Αναθεώρηση του Περιφερειακού Σχεδίου Διαχείρισης Απορριμμάτων (ΠΕΣΔΑ) Περιφέρειας Πελοποννήσου», ενώ στις 3.12.2014 συνήφθη και η σχετική σύμβαση παροχής υπηρεσιών μεταξύ του Περιφερειάρχη Πελοποννήσου, ως εκπροσώπου της Ενδιάμεσης Διαχειριστικής Αρχής Περιφέρειας Πελοποννήσου, και της αναδόχου εταιρείας (καταχώρηση στο κεντρικό ηλεκτρονικό αρχείο δημοσίων συμβάσεων με αριθμό διαδικτυακής ανάρτησης ΑΔΑΜ 14SYMV002449792 2014-12-04). Περαιτέρω, στις 12.6.2015, ήτοι μετά την έκδοση της 119/2015 αναβλητικής πράξης του Κλιμακίου, περατώθηκε η δημόσια διαβούλευση για την αναθεώρηση του Εθνικού Σχεδίου Διαχείρισης Αποβλήτων (ΕΣΔΑ) σε συνέχεια της συμμόρφωσης της χώρας προς την Οδηγία 98/2008/ΕΚ, όπως ενσωματώθηκε στο ν. 4042/2012, σύμφωνα δε με το 258/24.7.2015 έγγραφο του Γενικού Διευθυντή Περιβαλλοντικής Πολιτικής το τελικά διαμορφωμένο κείμενο του ΕΣΔΑ τέθηκε σε ισχύ αυθημερόν, ήτοι στις 24.7.2015 και αναρτήθηκε στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Παραγωγικής Ανασυγκρότησης, Περιβάλλοντος και Ενέργειας (www.ypeka.gr). Το εν λόγω ΕΣΔΑ καθορίζει τις προοπτικές διαχείρισης αποβλήτων στη χώρα με χρονικό ορίζοντα μέχρι το 2020 και από την αρχή του διακηρύττει την «κατοχύρωση του δημόσιου χαρακτήρα της διαχείρισης στερεών αποβλήτων με στόχο την προστασία της δημόσιας υγείας και του περιβάλλοντος…» (βλ. σελ. 5 αυτού και συναφώς σελ. 26). Oι γενικοί στόχοι του νέου ΕΣΔΑ είναι, μεταξύ άλλων, οι εξής: 1) Σταθεροποίηση παραγωγής αποβλήτων στα επίπεδα του 2011, με φθίνουσα τάση. 2) Προτεραιότητα στην διαλογή αποβλήτων υλικών στην πηγή, με σκοπό στη συνέχεια να οδηγηθούν σε – αποκεντρωμένες – υποδομές διαχείρισης, έναντι της διαχείρισής τους σε εγκαταστάσεις επεξεργασίας συμμείκτων ΑΣΑ. 3) Μείωση στο ελάχιστο δυνατό της συνολικής ποσότητας ανακτήσιμων αποβλήτων που διατίθενται για υγειονομική ταφή. 4) Ριζικός ανασχεδιασμός του υφιστάμενου σχεδιασμού υποδομών διαχείρισης με στόχο τη ριζική αναβάθμιση της ανακύκλωσης και ανάκτησης με χωριστή συλλογή έως το 2020. 5) Αναθεώρηση των Περιφερειακών Σχεδίων (ΠΕΣΔΑ) με γνώμονα το παρόν ΕΣΔΑ έως τον Σεπτέμβρη του 2015 (βλ. συναφώς και σελ. 80). Βασικά χαρακτηριστικά τους το μοντέλο αποκεντρωμένης διαχείρισης των αποβλήτων, με κεντρικό άξονα την πρόληψη – επαναχρησιμοποίηση, αλλά και την οικονομική ανάπτυξη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης με ίδιους πόρους, από την ανακύκλωση, σε άμεση συνεργασία με τους δημότες – ανακυκλωτές. 6) Εκπόνηση και εφαρμογή τοπικών σχεδίων αποκεντρωμένης διαχείρισης από όλους τους Δήμους, το αργότερο έως τις 15 Σεπτεμβρίου του 2015. 7) Εξάλειψη της ανεξέλεγκτης διάθεσης αστικών αποβλήτων εντός του 2015 και λοιπών αποβλήτων έως το 2018. 8) Αποκατάσταση των κυριότερων ρυπασμένων χώρων διάθεσης αποβλήτων έως το 2020. Εξάλλου, στο ως άνω ΕΣΔΑ τίθενται εκ νέου κριτήρια χωροθέτησης και διαστασιολόγησης των εγκαταστάσεων διαχείρισης απορριμμάτων, με πρόδηλη πρόθεση τη μείωση της δυναμικότητάς τους, αλλά και των αποστάσεων μεταξύ των εγκαταστάσεων αυτών από την πηγή και την περαιτέρω αποκέντρωση της διαχείρισης στις τοπικές αυτοδιοικήσεις, ενώ τέλος γίνεται σαφής αναφορά στα έργα και υποδομές μεγαλύτερης δυναμικότητας από τις προβλέψεις του εν λόγω Σχεδίου, η κατασκευή των οποίων έχει δρομολογηθεί με βάση μη αναθεωρημένα ΠΕΣΔΑ, είτε με τη μορφή ΣΔΙΤ, είτε χωρίς, με την επισήμανση ότι, εφόσον οι οικείες συμβάσεις δεν έχουν υπογραφεί μέχρι την έγκριση του Σχεδίου αυτού, η υλοποίησή τους θα ανασταλεί και θα επανασχεδιαστούν έργα, υποδομές και δράσεις βάσει των νέων προβλέψεων του ΕΣΔΑ (βλ. σελ. 26 και 78 υπό στοιχ. Ι.12 αναφορικά με τη νομοθετική διευθέτηση θεμάτων που αφορούν σε υλοποίηση έργων στο πλαίσιο ΣΔΙΤ). Κατόπιν των ανωτέρω και ενόψει του οικονομικού αντικειμένου του υπό κρίση έργου, του προορισμού του, αλλά και των μακροχρόνιων συμβατικών δεσμεύσεων που αναλαμβάνει η Περιφέρεια Πελοποννήσου με την υπό κατάρτιση σύμπραξη, το Κλιμάκιο, προκειμένου να καταλήξει σε ασφαλή κρίση επί της υπόθεσης, κρίνει ότι πρέπει να αναβάλει εκ νέου την έκδοση οριστικής Πράξης για τη νομιμότητα του ελεγχόμενου σχεδίου σύμβασης, προκειμένου: α) να διευκρινιστεί από την Περιφέρεια Πελοποννήσου, αν έχει ήδη καταρτίσει νέο ΠΕΣΔΑ  και σε θετική περίπτωση να προσκομισθεί αντίγραφο αυτού, καθώς και οι προβλεπόμενες από το ν. 4042/2012 γνωμοδοτήσεις i) του Τμήματος Διαχείρισης Στερεών Αποβλήτων της Διεύθυνσης Περιβαλλοντικού Σχεδιασμού του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής περί της συμβατότητας του ανωτέρω ΠΕΣΔΑ με τις κατευθύνσεις του ΕΣΔΑ και ii) του Τμήματος Προστασίας Περιβάλλοντος της Διεύθυνσης Τεχνικών Υπηρεσιών του Υπουργείου Εσωτερικών (άρθρο 35 παρ. 2 του ν. 4042/2012), ενώ σε κάθε άλλη περίπτωση να παρασχεθούν πληροφορίες σχετικά με τη φάση στην οποία βρίσκεται η αναθεώρησή του και να προσκομιστεί οποιαδήποτε άλλο σχετικό στοιχείο και β) να παρασχεθούν έγγραφες απόψεις και διευκρινίσεις από όλους τους εμπλεκόμενους φορείς (Περιφέρεια Πελοποννήσου και Ειδική Γραμματεία Συμπράξεων Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα), καθώς και από το Υπουργείο Παραγωγικής Ανασυγκρότησης, Περιβάλλοντος και Ενέργειας, με τις οποίες θα τεκμηριώνεται αναλυτικά κατά πόσο το νέο ΕΣΔΑ και το (αναθεωρημένο ή υπό αναθεώρηση) ΠΕΣΔΑ της Περιφέρειας Πελοποννήσου επηρεάζουν το φυσικό και οικονομικό αντικείμενο της υπό κρίση σύμβασης και, ειδικότερα, εάν ο εν γένει σχεδιασμός του ελεγχόμενου έργου βάσει του τότε ισχύοντος ΠΕΣΔΑ (βλ. 5145/2.12.2010 απόφαση του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Πελοποννήσου) και η υλοποίηση αυτού μέσω ΣΔΙΤ συνάδουν με την προδιαγραφόμενη πολιτική, τις εξαγγελίες και τη στοχοθεσία του νέου ΕΣΔΑ (βλ. ανωτέρω «κατοχύρωση δημόσιου χαρακτήρα της διαχείρισης στερεών αποβλήτων», τους υπό στοιχ. 1-8 στόχους, κριτήρια χωροθέτησης και διαστασιολόγησης εγκαταστάσεων, εμπλοκή Δήμων) και του (αναθεωρημένου ή υπό αναθεώρηση) ΠΕΣΔΑ, καθώς και εάν, υπό τα νέα αυτά δεδομένα, η ελεγχόμενη σύμβαση συνεχίζει να προκρίνεται ως συμφέρουσα για την Περιφέρεια, χωρίς να ενδέχεται να διαταραχθεί η οικονομική ισορροπία της από την εν γένει αναμόρφωση του θεσμικού πλαισίου αναφορικά με τη διαχείριση των αστικών αποβλήτων και τις όλως βραχυπρόθεσμες δράσεις που ορίζονται στο νέο ΕΣΔΑ.

ΙΙΙ. Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω, πρέπει να αναβληθεί η διατύπωση οριστικής κρίσης, προκειμένου η αναθέτουσα αρχή, ο Ειδικός Γραμματέας Συμπράξεων Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα, καθώς και το αρμόδιο όργανο του Υπουργείου Παραγωγικής Ανασυγκρότησης, Περιβάλλοντος και Ενέργειας να προσκομίσουν, εντός 15 ημερών από την κοινοποίηση της παρούσας, τα προαναφερθέντα στοιχεία.

Για τους λόγους αυτούς

Αναβάλλει την οριστική κρίση του.

Διατάσσει τη συμπλήρωση του φακέλου με τα αναφερόμενα στο σκεπτικό στοιχεία, εντός προθεσμίας 15 ημερών από την κοινοποίηση της παρούσας στους ανωτέρω φορείς.

      

       Η ΠΡΟΕΔΡΟΣ                                     Η ΕΙΣΗΓΗΤΡΙΑ ΠΑΡΕΔΡΟΣ

ΔΕΣΠΟΙΝΑ ΤΖΟΥΜΑ                                  ΕΥΑΓΓΕΛΙΑ ΠΑΣΠΑΤΗ